Содержание темы
I. Основные антикоррупционные конвенции:
1. Конвенция ООН против коррупции.
2. Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок,
3. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
4. Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
II. Обобщенный опыт зарубежных стран по внедрению основных антикоррупционных инструментов:
— уголовное законодательство,
— антикоррупционное декларирование,
— регулирование конфликта интересов и этические стандарты, служебные разоблачения,
— антикоррупционные провокации, специализированные регулирующие органы.
В рамках оценки международного опыта противодействия коррупции следует выделить два основных уровня: опыт отдельных государств по борьбе с коррупцией и применяемые в настоящее время усилия международного сообщества по искоренению этого негативного явления.
На уровне отельных государств заслуженное внимание уделяется разработке и использованию совокупности средств и способов, соответствующих специфики национальных правовых систем и устоявшихся традиций и порядков, определяющих понимание сущности коррупции и содержание борьбы с ней. Например, можно отметить опыт скандинавских стран (например, Норвегии, Швеции), государств Юго-Восточной Азии (Таиланда, Сингапура), достигших значительных успехов в социально-экономическом развитии. Если в Швеции искоренение коррупции было постепенным и заняло длительное время, то в Сингапуре были приняты жесткие меры, что позволило быстро получить положительный результат. И тот и другой способ были неразрывно связаны с особенностями менталитета населения этих стран.
Менее известен опыт Германии, также имеющей низкий уровень коррупции, несмотря на то, что в этой стране понятие «коррупция» на законодательном уровне не закреплено. В Уголовном кодексе ФРГ антикоррупционные статьи сосредоточены в разделе «Должностные преступления». В качестве коррупционных преступлений выделяется дача взятки, получения взятки, что не является не правомерным явлением. Особенностью является то, что к должностным преступлениям относятся также нарушение должностных и служебных обязанностей, а также неисполнение служебного действия. Прямо указывается получение взятки в пользу третьего лица как преступление. Таким образом, в узком смысле под коррупцией признаются различные формы активного и пассивного подкупа в публичном (на федеральном, земельном, муниципальном уровне) и частном (коммерческом) секторах.
Широкое толкование коррупции в Германии включает в себя не только подкуп, но и «злоупотребление» должностью, результатом которого стало получение «выгоды» для себя и третьих лиц. При этом наличие вредных последствий (материальных потерь) в отношении общества или предприятия (фирмы) не обязательно. Достаточно «ожидание» наступления такого вреда.
При широком подходе в понятие «коррупция» включаются такие преступления, как присвоение и растрата, вымогательство, мошенничество, злоупотребление специальными полномочиями, принуждение, укрывательство преступника должностным лицом с целью воспрепятствовать наказанию, отмывание денег, полученных преступным путем, обман с целью получения субсидии, подделка документов, служебный подлог, нарушение служебной тайны.
В немецкой научной литературе существует три различных подхода к пониманию коррупции:
— коррупция как нарушение правовой нормы;
— коррупция как нарушение моральных ценностей;
— коррупция как нарушение доверия, возникающего в ходе отношений по исполнению поручения (полномочий).
При всей успешности антикоррупционной политики в этих странах, основная проблема состоит в том, что опыт противодействия коррупции невозможно прямо применять на территории других государств, что связано с наличием разных политических, экономических, правовых, социальных и культурных условий жизни общества. В связи с этим необходимы разработка и реализация системы средств противодействия коррупции, которые должны соответствовать специфике политической и правовой системе, а также особенностям общественных отношений, существующих на территории различных государств. В связи с этим каждое государство должно вырабатывать собственную стратегию и тактику противодействия коррупции, и совершенствовать ее по результатам успехов и неудач, учитывая свои ресурсы и возможные негативные последствия.
На уровне международной борьбы с коррупцией действуют нормы различных конвенций, в которых, на основе существующей практики оценки и регулирования международных отношений обобщены и сформулированы основные понятия, показаны формировки, которые должны быть включены в национальное законодательство, а их требования реализованы на практике.
Необходимо учитывать, что положения международных Конвенций не имеют прямого действия. Они должны быть включены (имплементированы) в национальные законодательства. И только после этого можно будет говорить об интернациональном противодействии коррупции. Примерами указанных Конвенций выступают:
— Конвенция ООН против коррупции,
— Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок,
— Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию,
— Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
В этих документах дается общая характеристика механизмов противодействия коррупции при внесении соответствующих поправок в действующее законодательство отдельных стран. Также определяется необходимость антикоррупционного декларирования доходов с установлением признаков понятия «конфликт интересов» и меры его урегулирования; выделяется роль и значение этических стандартов, служебных расследований и разоблачений, допустимость антикоррупционных провокаций и функционирование специализированных регулирующих органов как примеров средств антикоррупционной политики.
В системе международной системе противодействия коррупции следует отметить два специфических явления, которые нередко противоречат друг другу.
С одной стороны важнейшим принципом международного права является признание суверенитета государств при верховенстве национального законодательства на территории данной страны. Каждое государство самостоятельно и независимо формирует национальную правовую систему при недопустимом вмешательстве со стороны других государств и международных организаций.
С другой стороны реализуются процессы глобализации, что требует синхронизации законодательства для поддержания международного взаимодействия. Например, в сфере экономического сотрудничества и торговли, что должно быть подкреплено едиными или аналогичными нормами противодействия коррупции.
Коррупция уже признана как недопустимое, преступное деяние, однако следует учитывать то, что понимание содержания данного термина, подходы к выявлению ее специфических признаков часто различаются. Это является существенным препятствием при международном согласовании общих трактовок коррупции. Не редко те или иные страны признают положения международных конвенций частично или полностью не признают.
Также не существует специализированных международных органов или сил, которые способны прямо воздействовать на коррупционеров с применением мер юридической ответственности. При этом сотрудники правоохранительных органов одной страны не вправе приехать в другую страну, арестовать гражданина своей страны по подозрению в коррупционных деяниях с последующим их рассмотрением в суде своего государства.
Интерпол (то есть Международная организация уголовной полиции, созданная в 1923 г.) имеет весьма ограниченный характер, как по территории своей деятельности, так и по рассмотрению составов преступлений.
С позиции узкого толкования, субъектом коррупционного преступления является государственный служащий, чиновник – лицо, наделённое властью или официальными управленческими способностями принимать официальные решения, влияющие на жизнь, состояние, благополучие других людей. Это узкое толкование.
При расширительном толковании, данным субъектом способны также выступать не только чиновники, но другие лица, обладающие властными полномочиями, а также различные предприятия и организации, как в лице своих сотрудников, так и, при радикальном толковании, в качестве самостоятельного лица, обладающего деликтоспособностью.
Организациям и их сотрудникам, особенно управленческому персоналу, следует принимать во внимание, что к ним могут применяться нормы и санкции, установленные не только российским, но и зарубежным антикоррупционным законодательством, в частности:
— в отношении российской организации может применяться антикоррупционное законодательство тех стран, на территории которых организация осуществляет свою деятельность;
— в отношении зарубежной организации за совершение на территории Российской Федерации коррупционного правонарушения могут применяться меры ответственности, предусмотренные антикоррупционным законодательством страны, в которой организация зарегистрирована или с которой она связана иным образом.
В этой связи, российским организациям необходимо соблюдать специфические нормы антикоррупционное законодательство тех стран, на территории которых они осуществляют свою деятельность, в части оснований привлечения организации к ответственности за коррупционные правонарушения.
Конвенция против коррупции Организации Объединенных Наций была принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 года. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию в 2006 году в соответствии с Федеральным законом N 40-ФЗ.
Ряд положений Конвенции касаются противодействия коррупции в коммерческих организациях, а также подкупа иностранных должностных лиц. Среди этих положений следует выделить следующие сферы регулирования:
— признание определенных действий в качестве уголовно наказуемых преступлений;
— принятие мер по противодействию коррупционным преступлениям в частном секторе;
— установление ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений.
Признание определенных действий в качестве уголовно наказуемых преступлений происходит на основе специальных статей Конвенции, а именно:
— статьи 15 и 16 требуют признания подкупа национальных публичных должностных лиц и иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций в качестве уголовно наказуемых преступлений;
— статья 21 предусматривает криминализацию подкупа в частном секторе, то есть признание в качестве уголовно наказуемых деяния, совершаемые умышленно в ходе экономической, финансовой или коммерческой деятельности, что проявляется в следующем:
1) обещание, предложение или предоставление, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества любому лицу, которое руководит работой организации частного сектора или работает в любом качестве в такой организации, для самого такого лица или другого лица, с тем чтобы это лицо совершило, в нарушение своих обязанностей, какое-либо действие или бездействие;
2) вымогательство или принятие, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества любым лицом, которое руководит работой организации частного сектора или работает в любом качестве в такой организации, для самого такого лица или другого лица, с тем чтобы это лицо совершило, в нарушение своих обязанностей, какое-либо действие или бездействие.
Следует иметь в виду, что понятие подкупа в частном секторе, предусмотренное Конвенцией, значительно отличается от понятия, используемого в российском законодательстве, в частности, в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее — УК РФ). Например, понятие коммерческого подкупа, установленное статьей 204 УК РФ, относится только к лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой организации, а понятие, используемое в Конвенции, — ко всем сотрудникам организации.
Статья 12 Конвенции определяет общий круг мер по противодействию коррупции, что проявляется в следующем:
— ужесточение порядка соблюдения стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе (эти меры направлены на запрещение действий, осуществляемых в целях совершения таких преступлений, как ведение неофициальной отчетности, проведение неучтенных или неправильно идентифицированных операций, учет несуществующих расходов и т.д.);
— установление системы эффективных санкций за коррупционные правонарушения, что проявляется в соответствии степени тяжести наказания уровню опасности совершенного правонарушения.
Данные меры должны быть обеспечены с помощью ряда мероприятий:
— содействие сотрудничеству между правоохранительными органами и частными организациями;
— содействие разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе частных организаций (в том числе соответствующих кодексов поведения);
— содействие прозрачности в деятельности частных организаций, в том числе принятие мер по идентификации юридических и физических лиц, причастных к созданию корпоративных организаций и управлению ими;
— предупреждение злоупотреблений процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, в том числе процедурами, касающимися субсидий и лицензий, предоставляемых государственными органами для осуществления коммерческой деятельности;
— предупреждение возникновения конфликта интересов посредством установления ограничений на трудоустройство для бывших публичных должностных лиц;
— обеспечение наличия в частных организациях достаточных механизмов внутреннего аудиторского контроля, обеспечение проведения аудита и процедур сертификации в отношении счетов и финансовой отчетности частных организаций.
Помимо этого устанавливается обязанность государства-участника отказывать в освобождении от налогообложения расходов, представляющих собой взятки национальным или иностранным публичным должностным лицам, а также иных расходов, связанных с совершением коррупционных правонарушений.
Особое значение при ведении внешнеэкономической деятельности имеет зарубежное законодательство, направленное на противодействие подкупа иностранных должностных лиц. Общие подходы к борьбе с данным преступлением закреплены в Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок.
Названная конвенция подписана рядом стран в 1997 году. Россия ратифицировала Конвенцию в 2012 году. Ее условия направлены на противодействие подкупу иностранных должностных лиц путем стимулирования стран-участниц к внедрению определенных мер ответственности в национальное законодательство за совершение такого правонарушения физическими или юридическими лицами.
Подкуп иностранного должностного лица в Конвенции трактуется очень широко. Это:
— умышленное предложение, обещание или предоставление любым лицом прямо или через посредников любых ненадлежащих материальных или иных преимуществ иностранному должностному лицу, в пользу такого должностного лица или третьего лица с тем, чтобы это лицо совершило действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей для приобретения или сохранения деловых отношений или иного недолжного преимущества в связи с осуществлением международной коммерческой деятельности;
— соучастие, включая подстрекательство, содействие и пособничество, или санкционирование действий по подкупу иностранного должностного лица.
Термин «иностранное должностное лицо» означает любое лицо:
— занимающее назначаемую или выборную законодательную, административную или судебную должность в зарубежном государстве;
— осуществляющее публичные функции для зарубежного государства, включая государственное ведомство или предприятие;
— лицо или представитель публичной международной организации.
Понятие «зарубежное государство» при этом включает все уровни и подразделения системы управления от центрального до местного. Действие или бездействие при выполнении должностных обязанностей включает любое использование должностной позиции, вне зависимости от того, совершается ли оно в рамках полномочий должностного лица или нет.
За совершение подкупа иностранного должностного лица Конвенция предусматривает различные меры ответственности, как для физических, так и для юридических лиц. В отношении юридических лиц (различных организаций) предусмотрено введение уголовной ответственности или иных соразмерных санкций не уголовного характера, например, финансовые санкции, в случае, если правовая система страны-участницы не предусматривает введения уголовной ответственности для юридических лиц.
Для физических лиц, помимо иных санкций, предусматривается наказание в виде лишения свободы. Также предусматривается изъятие (конфискацию) суммы взятки или доходов от подкупа иностранного должностного лица или наложение эквивалентных финансовых санкций.
Юрисдикция государства, применяющего указанные санкции в отношении нарушителей, носит двойственный характер. С одной стороны, под юрисдикцию страны-участницы могут подпадать действия по подкупу иностранных должностных лиц, полностью или частично совершаемые на ее территории. С другой стороны, под данную юрисдикцию подпадают нарушения, совершаемые за пределами ее территории, если нарушителем является ее гражданин. При этом происходит стимулирование государства к установлению юрисдикции обоих видов.
Конвенция устанавливает для стран-участниц определенные обязательства в сфере бухгалтерского учета. Тем самым должны приниматься меры, направленные на запрещение:
— ведения счетов, не отражаемых в бухгалтерской отчетности;
— ведения «двойной бухгалтерии» или неадекватно определяемых сделок, записи несуществующих расходов, записи обязательств с неправильной идентификацией их объекта, так же как использование фальшивых документов в целях подкупа иностранных должностных лиц или сокрытия такого подкупа. Указанные нарушения или фальсификация документов должны подлежать гражданско-правовым, административным или уголовным наказаниям.
Конвенция регулирует ряд иных вопросов, связанных с противодействием подкупу иностранных должностных лиц. В частности, Конвенция предусматривает обязательства стран по оказанию друг другу взаимной правовой помощи в целях проведения уголовных расследований и судебного преследования, производства не уголовного характера в отношении преступлений, подпадающих под действие Конвенции.
На территории России исключительной компетенцией по расследованию фактов подкупа иностранных должностных лиц (дача взятки и получение взятки) обладает Следственный комитет Российской Федерации. В этой связи о фактах подкупа иностранных должностных лиц физическими и юридическими лицами рекомендуется информировать следственные органы Следственного комитета Российской Федерации.
На основе норм Конвенции был принят ряд рекомендаций, в частности Руководство по реализации лучших практик сосредоточено на поддержании внутреннего контроля в различных органах публичного управления и организациях, а также соблюдение норм должностной и служебной этики, которые выражаются в следующих положениях:
— сильная и явная поддержка противодействия коррупции со стороны руководящего звена организации;
— ясно сформулированная и явная корпоративная политика, запрещающая подкуп должностных лиц;
— обязанность сотрудников на всех управленческих уровнях соблюдать данный запрет и связанные с ним программы и меры по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований;
— надзор за соблюдением специальных программ и мер является обязанностью руководящих должностных лиц, обладающих соответствующим уровнем независимости от руководства организации, ресурсами и полномочиями;
— программы и меры по этике и соблюдению требований применяются ко всем руководителям, должностным лицам и сотрудникам организации, подконтрольным ей организациям в таких сферах, как подарки, благотворительность, развлечения, расходы и т.п.;
— программы и меры по этике и соблюдению требований применяются и включаются в контрактные соглашения с третьими сторонами;
— наличие системы финансовых и отчетных процедур, направленных на обеспечение надлежащего ведения бухгалтерских книг, записей и счетов;
— обеспечение коммуникации и обучения для работников на всех уровнях организации по вопросам этики и соблюдения требований;
— наличие мер, направленных на поощрение и поддержку соблюдения программ и мер по этике и соблюдению требований организации, на всех уровнях;
— проведение дисциплинарных процедур в отношении нарушения законов, программ и мер по этике и соблюдению требований организации;
— реализация консультирования, конфиденциального приема сообщений о нарушении законов или профессиональных стандартов, защиты лиц, сделавших такое сообщение, и принятие адекватных мер в ответ на такие сообщения;
— периодический пересмотр программ и мер по этике и соблюдению требований.
Согласно Руководству содействие частным организациям в разработке программ и мер по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований могут оказывать деловые организации и профессиональные ассоциации. Такая поддержка может осуществляться, например, в форме распространения информации по вопросам противодействия подкупу иностранных должностных лиц, организации обучения и консультирования.